Rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes 2021 ist verfassungswidrig – Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021

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Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat entschieden (2 BvF 1/22), dass der Nachtragshaushalt 2021 verfassungswidrig ist. Der Tenor lautet verkürzt: Das Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021 verstößt gegen Art. 109 Abs. 3, Art. 110 Abs. 1 S.1 und Abs. 2 S. 1 sowie Art. 115 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und ist nichtig.

Das Urteil erging im abstrakten Normkontrollverfahren. Geregelt in Art. 93 Abs. 1 Nrn. 2 und 2a GG. Antragsteller waren 197 Abgeordnete, alle von CDU und CSU.

Worum geht es? Nun der Deutsche Bundestag hatte seit 2020 aufgrund der Corona-Pandemie eine sog. „außergewöhnliche Notlage“ gem. Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG beschlossen. Das setzte sich im Haushalt 2021 fort und wurde mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2021 um 60 Mrd. € aufgestockt. Doch mangels Bedarfs sollte die eingeräumte Kreditermächtigung in voller Höhe dann durch eine Zuführung an den „Energie- und Klimafonds“ (EKF), ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes (vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ <EKFG> vom Dezember 2010, heute Klima- und Transformationsfond <KTF>), nutzbar gemacht werden. Grundlage dafür wiederum ist das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021. Gem. Art. 1 Abs. 1b) wurde der EKF von 42.694.600.000 auf 102.694.600.000 € aufgestockt. Das Gesetz vom 18.2.2022 trat gem. Art. 2 zum 1.1.2021 in Kraft. Damit änderte es das Haushaltsgesetz 2021 rückwirkend. Begründet wurde das mit der Änderung der Buchungstechnik beim Sondervermögen: „Damit diese Umstellung systemgerecht erfolgt und auch die Zuführungen der Vergangenheit korrekt erfasst werden, wird die Umstellung rückwirkend berücksichtigt.“ Bereits die Zuführungen aus dem Kernhaushalt an Sondervermögen sollten unmittelbare Ausgabenrelevanz erhalten (und nicht erst der Mittelabfluss dort).

Die Entscheidung: Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 entspricht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die notlagenbedingte Kreditaufnahme aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 und 6 GG (I.). Daneben verstößt es im Hinblick auf den Zeitpunkt seines Erlasses gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG (II.) (Rn. 95). Im Einzelnen:

Beginnt man mit II. (Rn. 213 ff.), so wird die Sache recht einfach: Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG lautete: Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahrs durch Gesetz festgestellt. Der Haushaltsplan ist folglich vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen. Sinn der Norm ist die Budgethoheit des Parlaments und die Leitungsfunktion des Haushalts. Das Gebot der Vorjährigkeit gelte auch für Nachtragshaushalte. Das ist neu. Das Vorherigkeitsgebot wird damit zu dem Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlicher Haushaltsansätze. Dies zeige sich explizit in § 33 S. 2 BHO. Danach gilt: Der Entwurf [des Nachtragshaushalts] ist bis zum Ende des Haushaltsjahres einzubringen. Die Fachliteratur legt die Vorschrift so aus, dass ein Nachtragsentwurf bis zum Jahresende parlamentarisch zu beschließen ist; andernfalls sei er nichtig. Dem schließt sich der Senat an. Die parlamentarische Beschlussfassung über einen Nachtragsentwurf nach Abschluss eines Haushaltsjahres widerspreche der Funktion eines Haushaltsplans als Planungsinstrument. Dafür spreche auch der Haushaltsgrundsatz der Jährigkeit von Einahmen und Ausgaben. Schließlich fehle eine mit Art. 111 Abs. 1 GG vergleichbare Norm, nach der Verstöße gegen das Vorherigkeitsgebot beim Erlass des Stammhaushalts sanktionslos bleiben.

Den Gesetzesentwurf zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 hatte die Bundesregierung am 13.12.2021 ins Parlament eingebracht. Damit ist den Anforderungen des § 33 S. 2 BHO an sich entsprochen. Deren Wortlaut ist eindeutig. Insoweit ist die Frage berechtigt, weshalb die Vorschrift verfassungskonform dahingehend auszulegen ist, dass das Nachtragshaushaltsgesetz bis 31.12. nicht nur eingebracht, sondern verabschiedet worden sein muss? Argumentiert wird mit § 45 Abs. 1 S. 1 BHO. Danach endet die Verfügbarkeit der vom Haushaltsgesetzgeber bereitgestellten Haushaltsmittel mit dem zeitlichen Ablauf des laufenden Haushaltsjahres, denn ein mit Ablauf des Haushaltsjahres verabschiedetes Haushaltsgesetz kann keine Wirkung mehr für das betreffende Haushaltsjahr entfalten, von Lewinski/Burbat, BHO, § 45 Rn. 7. Dem könnte man sich anschließen, soweit § 45 BHO auch für Nachtragshaushalte gelten sollte. Und das wird man wohl schon deshalb annehmen müssen, weil § 45 BHO in Teil III der BHO steht: Ausführung des Haushaltsplans. Gem. § 37 Abs. 1 S. 3 BHO gilt dieser Teil auch für Nachtragshaushaltsgesetze. Die Abweichung vom Wortlaut des § 33 S. 2 BHO ist damit vertretbar.

Zwischenergebnis: Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 verstößt gegen Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG (alte Fassung) und ist damit verfassungswidrig und nichtig.

Den Hauptanteil der Urteilsbegründung machen allerdings die o. zu I. erwähnten Überlegungen aus. Im Einzelnen:

Art. 115 Abs. 2 S. 1 GG sieht vor, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Hintergrund ist die „Schuldenbremse“ in Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz stehe mit dieser Vorschrift zwar im Einklang; allerdings müsse der Wortlaut um das Merkmal „Veranlassungszusammenhang“ ergänzt werden. Dieser bestehe zwischen den notlagenbedingten Kreditermächtigungen und den ergriffenen Maßnahmen zur Krisenbewältigung und sei nicht ausreichend dargelegt.

Zunächst stellt der Senat fest, dass die Corona-Pandemie eine Notsitation gem. Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG war. Dann kommt der Satz: „Diese entzog sich der Kontrolle des Staates“. Wesentlich sei die“Unberechenbarkeit“ der Pandemie. Daran könnte man durchaus zweifeln. Schließlich hat das Bundesministerium des Innern (BMI) nach den Erfahrungen etwa mit Hochwasser zuletzt im Dezember 2015 sein System des Krisenmanagements in Deutschland vorgestellt. Danach obliegt die Rolle im Krisenmanagement im Inland dem BMI. Das gilt auch für Pandemien. Letztendlich zeichnet das Papier lediglich den „Flickenteppich“ an Zuständigkeiten vom allem auf Länderebene. Denoch ist das Thema „Pandemie“ darin sehr präsent. Einen Plan gegen die Pandemie gab es nicht. So beruht die Feststellung der Kontrolllosigkeit im Urteil schlicht auf staatlichem Unterlassen. Mangelnde Kontrolle ist für Unfälle, Versagen oder Attentate anerkannt. Aber auch die Finanzkrise oder die Wiedervereinigung genügt dem Tatbestand, Kube, in: D/H/S, GG, Art. 109 Rn. 206.

Dann jedoch wird ausgeführt: „Den Veranlassungszusammenhang zwischen der festgestellten Notsituation und den durch die notlagenbedingte Kreditaufnahme fianzierten Maßnahmen zur Krisenbewältigung hat der Gesetzgeber dagegen nicht ausreichend dargelegt.“ Ausreichend sei jedoch die Krisendiagnose des Gesetzgebers. Die Prognose der Bundesregierung, der Nachtragshaushalt sei notwendig, „um die deutsche Volkswirtschaft wieder auf einen langfristig nachhaltigen Wachstumspfad führen zu können“, geht von der Prämisse ewigen Wirtschaftswachstums aus. Diese Prämisse ist falsch. Dabei geht es gerade nicht darum, „auf die immer gleiche Art und Weise mit den immer gleichen Ressourcen immer mehr von den immer gleichen Dingen herzustellen“, so aber Gontermann, ZVEI. Vielmehr geht es darum, Mensch und Natur unabhängig von den Waren und Dienstleistungen auszubeuten. Anders gesagt, leben wir seit Jahrzehnten in einer Postwachstumsökonomie. Aber da diese fehlerhafte Prämisse systembedingt ist, ist sie an dieser Stelle hinzunehmen.

Der Gesetzgeber habe aber die Notwendigkeit der konkret ergriffenen Maß- nahmen nicht dargelegt. „Die Bundesregierung verweist hierzu auf ihre Absicht, die Förderung der pandemiebedingt geschwächten Wirtschaft mit einem weiteren politischen Anliegen – der Förderung von Klimaschutz, Transformation und Digitalisierung – zu verbinden.“ Diese Begründung hält der Senat für nicht ausreichend tragfähig. Besonders problematisch ist in diesem Kontext, dass die Bundesregierung keine Begründung dafür lieferte, warum der zweite Nachtragshaushalt zur Krisenbewältigung erforderlich sein sollte, obwohl 60 Mrd. aus dem ersten Nachtragshaushalt nicht verwendet worden sind. „Daher ist die Geeignetheit der vom Sondervermögen finanzierten Programme zur Krisenbewältigung nicht indiziert“, so der Senat. In Summe hält das Gericht das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz weder für geeignet, noch für erforderlich, der außergewöhnlichen Notsituation zu begegnen. Schließlich vermisst der Senat die Abgrenzung zum zyklischen Konjunkturverlauf gem. Art. 115 Abs. 2 S. 3 GG, der weder Naturkatastrophe noch außergewöhnliche Notsituation ist.

Schließlich verstößt die Zuführung an den KTF durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 gegen die Verfassungsgebote der Jährlichkeit und Jährigkeit, Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG. Der Beschluss zur Feststellung einer Notlage beziehe sich auf ein konkretes Haushaltsjahr. Kreditermächtigungen, die in einem bestimmten Haushaltsjahr ausgebracht werden, müssen sich auf die Deckung von Ausgaben beschränken, die für Maßnahmen zur Notlagenbekämpfung in eben diesem Haushaltsjahr anfallen. Dies gelte auch vor dem Hintergrund der Anrechnung auf die Verschuldungsgrenze zukünftiger Haushaltsjahre.

Ergebnis: Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz verstößt gegen diverse verfassungsrechtliche Haushaltsgrundsätze und ist damit nichtig.

Fazit: Die nun kommunizierte Haushaltslücke ist juristisch hausgemacht. Kritik am Urteil ist nur im Kleinteiligen angezeigt, nicht im Rahmen des Tenors. Die Verstöße gegen die Verfassung sind dafür zu offensichlich.